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走出協調困境 向使能型轉化
——關于食品安全委員會權能設置問題的研究報告
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目錄
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摘要
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一、當前食品監管現狀對食品安全委員會權能設置需求
（一）當前我國食品安全監管的組織體系及其存在的問題
1.當前我國食品安全監管的組織體系
2.當前我國食品安全監管體系存在的問題
（二）我國食品安全監管現狀對食品安全委員會權能設置的需求
1.統籌和協調各部門及地方政府，加強食品安全監管力度
2.綜合監督我國食品安全相關標準體系和食品安全檢驗規范
3.加強對食品安全的風險評估、風險溝通工作，提高食品安全風險控制能力
4.組織和領導對食品安全重大事故的應急處置和責任追究
5.統籌食品安全的政策法規制定出臺，為中央政府的決策提供信息參考和建議
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二、國際上對食品安全委員會權能設置的經驗與教訓借鑒
（一）日本食品安全委員會職能設置
1.日本食品安全委員會的職能設置
2.日本食品安全委員會存在的問題
（二）歐盟食品安全管理局職能設置
1.歐盟食品安全管理局的職能設置
2.歐盟食品安全管理的經驗教訓
（三）美國食品安全監管機構的職能設置
1.美國食品安全監管機構職能設置
2.美國食品安全監管存在的問題
（四）日本、歐盟、美國的食品安全監管機構比較
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三、關于國務院食品安全委員會權能設置的分析
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四、地方層面食品安全委員會權能設置的簡要分析
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五、食品安全委員會與我國食品安全監管的協調機制完善
（一）食品安全委員會的運作機制
1.食品安全委員會的日常運作機制
2.食品安全委員會對重大食品安全事件的應急處置機制
（二）食品安全監管體系多元主體的參與機制
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摘?? 要
國務院食品安全委員會于2010年2月6日正式設立。作為國務院食品安全工作的高層次議事協調機構，進一步完善其權能設置和運行機制，是當前加強食品安全監管，落實《食品安全法》規定，確保廣大群眾有一個安全、有序的食品市場的重要舉措。為此，在結合我國食品安全監管現狀及問題和對國務院食品安全委員會需求分析的基礎上，綜合借鑒發達國家和地區關于食品安全委員會權能設置的經驗，對國務院食品安全委員會的權能設置及運行機制，形成以下主要觀點和政策建議：
一、當前我國食品安全監管協調現狀及存在的問題
在當前公眾期望極高，食品安全監管矛盾較為突出的情況下，亟需對國務院食品安全委員會的權能和職責進行進一步細化和落實，以有效化解我國食品安全監管體系中存在的不足。其不足之處具體體現為以下幾個方面：
（一）食品安全風險管理機制尚不健全，風險評估和風險控制能力有待提高
當前我國的食品安全風險管理機制尚未正式建立，單純依托于單一部門（如衛生部），很難完全覆蓋“從農田到餐桌”的全過程風險，因此需要國務院食品安全委員會來對整體的食品安全風險評估工作進行指導和協調。當前各個監管部門的風險評估工作力度尚有欠缺，對食品安全風險分析的認識不足，影響了管理和控制風險的能力，給食品安全監管工作帶來了潛在的隱患。這一方面是由于監管部門對食品安全風險評估不夠重視；另一方面是由于各部門掌握的資源有限，只能局限于本部門的監管環節需求，無法有效整合資源開展全過程食品安全評估工作。
（二）監管部門間正式協調規范尚未形成，主動協調意愿欠缺
這包括上下級之間的縱向協調和平行部門之間的橫向協調。目前我國食品安全監管組織體系仍以分段監管為主要特征。在中央政府層面，負責食品安全監管的機構有衛生部、質檢總局、農業部、國家工商總局、商務部和國家食品藥品監督管理局等。在地方，一般設有對口的食品安全監管機構，這些機構直接向本級政府負責，并接受上級部門的監督和業務指導。當前存在著各部門之間沒有清晰的績效考核體系，無主動協調動機，同時尚未形成完善的溝通機制、協調規范等現實困境。具體表現為食品安全監管信息沒有充分共享、各部門行動不一致等；在某些監管領域，政出多頭，嚴重損害了政府的公信力；在某些地帶卻監管不到位，埋下了食品安全隱患。究其原因，乃是因為各個部門獨立開展工作和行動，監管工作容易呈現“碎片化”狀態，因此亟需通過正式的協調規范的建立，理順協調機制和增強協調意愿。
（三）食品安全標準較為滯后且現實執行力度較弱，食品安全監管的相關政策亟需完善
我國的食品安全標準體系面臨著嚴峻的挑戰，表現為標準水平低，與國際先進的標準水平存在較大差距；標準體系更新速度慢，不符合現實的需要。同時食品工業中表現出技術含量偏低，小規模企業多，生產條件比較簡陋，無證無照的企業多等特點，使得食品安全標準的執行力度較弱，許多有害物質能在眾多質量檢查關卡中如過無“檢”之境；食品安全標準建設無法及時跟進食品行業的發展，導致一些食品在生產、流通、消費環節的安全監管缺失。另外，由于職能部門尚未完全統籌協調一致，導致部分標準不統一，標準部門化現象嚴重，給食品安全監管帶來了混亂和困擾。與此相關，食品安全監管的相關政策未能及時根據食品安全的風險趨勢進行更新完善，不能有效給食品安全監管工作提供依據，影響了監管工作的有效開展。
（四）食品安全監管部門缺乏有效的績效考核制度，且各級監管部門的責權體系有待進一步明晰
我國的食品安全監管工作非常繁雜，涉及到的企業、環節和主體較多，監管體系的各部門、各層級之間交叉重疊現象較為嚴重，需要完善現有的績效考核制度，建立包含投入指標、過程指標和產出指標在內的綜合指標考核體系，以激勵地方政府和監管部門的積極性。目前我國監管體系中，分級管理體制的界定尚不明確，地方政府的監管責任需要進一步落實。從諸多惡性食品安全事件處置中可以看出，我們亟需改變目前食品安全事件事前反應遲緩，事后匆忙補救的現狀，從以事件為監管核心轉向以風險控制為核心的食品安全監管。而一個明晰有效的績效考核制度，則是提高日常監管工作效率，加強對食品安全風險監管的有效手段。
（五）食品安全的專業研究能力薄弱，專業研究機構較為零散且決策輔助作用有限
食品安全問題是一項高度專業化的技術工作，從食品原料的生產到最終加工成品流到消費者群體，每一個環節均有可能存在風險，這些潛在的有害因素需要專業的知識和手段才能鑒別并加以防范。目前我國在這方面尚有不足。專家力量零散，無法有效整合；食品安全專業研究機構未成體系，只零散分布在各個高校和研究機構中；而專業人才的儲備和培養機制也較為滯后。這些都影響了食品安全的科學研究能力，降低了專業機構對政府決策的輔助作用，使得政府對食品安全風險評估和風險控制很難提前布局，嚴重削弱了食品安全監管工作的超前性和科學性。
通過對食品安全監管領域中較為典型的國家和地區如美國、歐盟、日本的分析，我們發現它們在食品安全監管方面，有許多值得我們借鑒的經驗。從美國的監管現狀來看，強化了政府對食品安全的責任，并且在多部門綜合管理時，國家宏觀層面的食品安全統籌協調機構的作用尤其凸顯。從歐盟的監管經驗來看，強調食品安全監管中的決策、管理應與科學評估分離，食品安全的風險評估應該是透明的、獨立的，不受相關利益集團的影響；同時食品生產經營商對食品安全負首要責任，行業自律和有效監測成為主要的控制手段。在日本的食品安全委員會設立與運行過程中，強化了專家和媒體的作用，將管理程序、規章制度和監管行為融合在有關法律法規執行過程中。
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二、對國務院食品安全委員會權能設置完善的政策建議
國發〔2010〕6號文規定國務院食品安全委員會的主要職責包括：分析食品安全形勢，研究部署、統籌指導食品安全工作；提出食品安全監管的重大政策措施；督促落實食品安全監管責任。
我們認為國務院食品安全委員會的權能設置應該以“使能型”監管機構為目標，即更加主動的促進整個食品安全監管體系的有效運轉，提升整體食品安全監管能力，這點是既區分于各專業部門的“職能型”監管方式，也區別于目前“被動協調型”的監管方式。為此，其工作職責應該進一步細化：在“分析食品安全形勢”職責中，當前最迫切的工作是建立食品安全風險管理機制，并指導開展全國范圍內的食品安全風險評估工作；在“研究部署、統籌指導食品安全工作”職責中，當前最迫切的是建立監管部門間的協調規范和協調機制；在“提出食品安全監管的重大政策措施”職責中，當前最迫切的是完善我國食品安全標準體系，并推進《食品安全法》的細化和實施；在“督促落實食品安全監管責任”職責中，當前最迫切的是建立地方、部門的食品安全監管績效考核制度；同時還需要借鑒歐美和日本等國經驗，加強食品安全委員會的專業咨詢作用，在國務院食品安全委員會內設立食品安全專家組；最后，還應將公眾的食品安全知識教育和全社會的食品安全文化塑造開展起來，提高全社會的食品安全意識。綜上，對當前完善國務院食品安全委員權能設置提出以下相關建議：
（一） 在國務院食品安全委員會內設立專家組
專家組的角色定位于專業咨詢和政策建議機構。其組成人員應當包含食品安全技術、政策管理科學以及法律、經濟等領域的專家；考慮到公共政策的廣泛影響，因此可以有適當比例的媒體與公眾代表。專家組的主要職能是：綜合指導食品安全風險評估；為食品安全相關法律法規出臺以及政策制定提供專業建議；重大食品安全事件應急處置的決策輔助等。借鑒歐盟的經驗，專家委員會應當與決策管理相分離，以保證其透明性和獨立性，避免受到來自經濟、社會以及部門或集團利益的影響而致使其判斷出現人為的偏差。
（二） 建立食品安全監管專項績效考核制度，對相關部門和地方政府的食品安全監管工作進行績效考核
在明晰地方政府和各監管部門權責體系的基礎上，應當建立對地方政府和各部門食品安全監管工作的專項績效考核制度。地方政府主要領導應對本地區的食品安全負責；部門一把手應當對本部門的監管職責負責，并考核本部門工作人員的工作績效；上級部門對下級部門進行績效考核；周期性的績效考核結果應伴隨相應的獎懲措施。合理構建考核指標體系，使績效考核具體化和具有可操作性，這是考核制度運作的基礎。具體考核指標可由食品安全委員會組織制定。另外，對于從事食品生產的國內企業，可以考慮納入食品安全專項考核的范圍內，構建企業食品安全誠信體系，建立企業食品安全檔案，并通過合理的方式把考核結果向社會公開，讓市場機制發揮監管作用。
（三） 盡快開展全國范圍的食品安全風險評估工作，實現對我國食品安全風險及隱患的徹底排查
目前食品安全風險評估工作職責在衛生部，但是由于風險評估工作將涉及食品鏈上的各個部門和環節，公眾影響極大，所以國務院食品安全委員會應對食品安全風險評估工作進行統籌指導和協調。食品安全風險評估是指在食品安全事件發生之前，就該事件給公眾的生活、生命和財產等各方面造成的影響和損失的可能性進行量化評估的工作，其主要任務是識別食品安全生產面臨的各種風險、評估風險的概率和可能帶來的影響、確定社會各個層面的風險承受能力，以及確定風險的排序和分析風險源并推薦降低或控制風險的對策。食品安全評估工作是食品安全風險管理的基礎，是保障食品安全的重要舉措。在日常監管工作中，定期組織力量開展全國范圍內的食品安全專項評估，正確識別風險，科學分析風險源并針對風險提出對策建議，有助于提高食品安全監管的針對性和效率，降低食品安全事件發生的概率。同時可根據風險評估的結果擬定食品安全風險控制措施和完善食品安全突發事件應急預案。
（四）加強食品安全專業研究能力建設，提高食品安全監管的科學應對能力
由科技部牽頭推行相關食品安全專項研究資助，扶持食品安全的研究機構，提升食品安全的專業研究能力。專業研究機構應當在食品安全監管中扮演重要角色。在日本，整個食品安全委員會的角色定位為審議機構，即是一個專業的決策咨詢和建議機構。雖國情不同，但可以借鑒。我國在建立食品安全委員會時，其職能定位傾向于履行一定的行政管理職能，更有必要大力加強食品安全專業研究機構的建設。專業機構可以對食品質量安全進行“把脈診斷”，對存在的問題進行科學的研究，并針對問題提出應對的策略，可為政府的決策提供強大的智力支持。專業研究機構可以從事各種關于食品安全的基礎研究，其著重于基礎和應用理論，可以依托高校以及研究機構進行相關研究。這一點有別于國務院食品安全專家組的作用，彌補后者之不足。
（五）加強食品安全監管中的社會多元主體參與，培育全社會良好的食品安全文化
食品安全問題涉及社會各個層面，因此對食品安全的監管也應該有各個層面的廣泛參與。應在國務院食品安全委員會中設立“食品安全文化”管理機構，在日常管理中針對全社會進行食品安全基礎知識教育，并通過一系列的措施，樹立包括企業、媒體、公眾等立體的食品安全意識，形成有利于食品安全監管工作開展的氛圍；在食品安全突發事件的應急處置中，有效的和公眾進行食品安全風險的溝通。并建立多元主體監管體系的溝通和聯動機制，形成對食品安全的廣泛社會監督。應該要求中央電視臺或央視網絡媒體盡快開設“公共健康安全”頻道，向公眾宣傳有關醫藥衛生、食品安全、安全生產、抗災減災等方面的知識。
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